Försvar

SEATO:s 70-årsjubileum: Lektioner för Asiens framväxande multilaterala allianser

Återutgiven av Platon

Datum: Augusti 9, 2024

Visningar: 89

September 2024 markerar 70-årsdagen av den mycket bortglömda och ofta förtalade Sydostasiens fördragsorganisation (SEATO). Men dess arv ger faktiskt ovärderliga insikter för Asiens framväxande multilaterala allianser, såsom "Quad,""Quad Plus,” och den mycket hajpade men fortfarande hypotetiska idén om en ”Asiatiska NATO.” Trots kritik av dess impotens och oenighet, att förstå hur SEATO uppstod och de interna splittringar som ledde till dess bortgång är avgörande för att navigera i dagens komplexa geopolitiska terräng.

SEATO, även känd som "Manilapakten", var en internationell organisation för kollektivt försvar i Sydostasien, som syftar till att bekämpa kommunistisk expansion i regionen. Etablerat den 8 september 1954, dök det upp under ett strategiskt interregnum när postkoloniala självständighetskamper korsade sig med USA:s uppgång som supermakt och framväxande prioriteringar för att begränsa kommunismens globala expansion.

Redan 1949 hade Washington precis bildat NATO för att motverka det sovjetiska hotet i Europa och övervägde att dra sig tillbaka från Asien när kommunisterna tog över Kina. Rädslan för ett återuppväxande Japan och det kinesiska kommunistiska hotet ledde till att börja med länder som Filippinerna, Sydkorea och Republiken Kina att föreslå en asiatisk motsvarighet till NATO, "Stillahavspakten" (föregångaren till SEATO), medan Australien och Nya Zeeland sökte regionala säkerhetsarrangemang mot Japan och Sovjetunionen.

Amerikanerna, som var försiktiga med regionala misstankar om imperialism, föredrog ett "konsultativt råd" under en "Association of Free Nations of Asia and Pacific" för att ta itu med oro för Japan och främja antikommunism. Men oenighet uppstod om inkluderingen av Japan, Storbritannien och Frankrike vid en olämplig tidpunkt när Koreakriget eskalerade på 1950-talet. Det brådskande behovet av att lösa Japanfrågan ledde till att USA och dess blivande allierade minimalt kom överens om separata ömsesidiga försvarsavtal – vad USA:s förre utrikesminister John Foster Dulles, arkitekten för SEATO, beskrev som en "ekrar på ett hjul"-strategi. , nu allmänt känt som "hub and spoke"-systemet.

Ingen av parterna såg detta system som adekvat eller slutgiltigt utan snarare som ett förspel till "ett mer omfattande system för regional säkerhet i Stillahavsområdet. "

I mars 1953 dök idéer för en multilateral allians upp igen efter att Dulles uppmanat asiatiska partner att genomföra "United Action" i Indokina för att motverka det hotande hotet om ett "Röda Asien.” Dulles föreställde sig en koalition bestående av USA, Storbritannien, Frankrike, Australien, Thailand, Filippinerna och de associerade staterna (Laos, Kambodja och Vietnam), som åtagit sig att försvara Sydostasien mot kommunistisk aggression. Men interna tvister uppstod snabbt när blivande allierade trängde för sina egna intressen och medlemsstatus. Det blev uppenbart att ingen skulle acceptera detta förslag om inte Förenta staterna gav styrkor till Indokina och åtog sig långsiktiga åtaganden mot Thailand och Malaya.

Växande oro över franska militära bakslag i slaget vid Dien Bien Phu fick snart Washington att vidta konkreta åtgärder mot Dulles förslag, vilket ledde till möten i bakrummet för att förhandla om bildandet av SEATO under Genèvekonferensen 1954. Under dessa formativa månader innan dess invigning, betydande splittringar uppstod, särskilt mellan USA, Storbritannien och Frankrike. Amerikanerna var frustrerade över den franska och brittiska oviljan att "hålla balansen i Indokina", enligt uppgift "blockera allt" de ville göra. Britterna verkade släpa sina fötter genom att förgäves försöka utöka SEATO till att omfatta Colombo-makterna (Burma, Indonesien, Ceylon, Indien och Pakistan): alla utom Pakistan avvisades på grund av misstankar om imperialism. Britterna motsatte sig också franska imperialistiska ambitioner att inkludera Kambodja och Laos. Förutom USA och Thailand undvek alla andra att specificera "kommunistisk aggression" som ett hot eftersom det skulle framstå som onödigt provocerande för Peking.

Den 20 augusti 1954 tvingade USA:s oro över dess sjunkande prestige i Asien, driven av ett upplevt misslyckande att leda kampen mot kommunismen, att upprätta åtminstone någon form av säkerhetsarrangemang. Dulles insisterade på att han "skulle inte kunna komma tillbaka utan ett fördrag.” Den resulterande produkten var ett kompromissat fördrag som speglade medlemsländernas olika intressen. Oviljan att komma till enighet om det kommunistiska hotets natur ledde till ett uttunnat och orealistiskt mål att möta den gemensamma faran med kommunistisk "aggression genom väpnad attack" - en aggression som aldrig förverkligades. I slutändan reducerade Washingtons ovilja att engagera markstyrkor i Indokina SEATO till en symbol för antikommunistisk enhet, vilket tjänade mer till att bevara USA:s prestige än för att underlätta effektiv militär intervention.

SEATO:s institutionella struktur skapade hinder som hindrade kollektiva åtgärder under de efterföljande decennierna. När inbördeskriget i Laos och Vietnam eskalerade på 1960-talet blev de interna splittringarna uppenbara. SEATO-medlemmar, som prioriterade enighet framför handling, undvek åtgärder som kunde hota alliansen. Som den tidigare thailändska utrikesministern Thanat Khoman uttryckte det, hade de som mål att "rädda SEATO från impotens. "

1973 drog Pakistan sig ur SEATO i kölvattnet av östra Pakistans brott 1971 för att bli Bangladesh. 1977 upplöstes organisationen formellt.

SEATO:s historia är en varnande berättelse för dagens multilaterala allianser som Quad. Båda växte fram ur splittrande geopolitiska landskap präglade av betydande tvivel om deras önskvärdhet – vars intressen de tjänar – och deras praktiska funktion – om de skulle uppfylla sitt avsedda syfte som en krigsförband med tanke på den subversiva karaktären hos moderna stormaktskonflikter.

Idag lider inte Quad av samma misstankar om västerländsk imperialism som fördärvade mycket av SEATO:s existens. Rädslan för att fångas in i en stormaktskonflikt har dock väckt förnyade debatter om alliansfrihet, en relik från det kalla kriget. Faktum kvarstår att de flesta asiatiska länder inte delar samma regionala hotuppfattning om Kina som USA och vill inte Quad utvecklas till en motverkande allians.

Skulle Kina sträva efter territoriell expansion bortom Taiwan, kan sådana multilaterala alliansförslag framstå som sammanhållna och trovärdiga. Men detta scenario verkar avlägset. Kinas nuvarande utmaningar för den indo-Stillahavs-ordningen är av en fundamentalt annorlunda karaktär, vilket kräver en hybrid strategi för riskreducering. Om SEATO till och med under det kalla krigets höjdpunkt aldrig stod inför ett väpnat kinesiskt kommunistiskt angrepp, måste samtida politiska beslutsfattare ompröva huruvida sådana allianser verkligen är användbara eller bara ett sätt att maskera osäkerheten kring USA:s minskande förmåga att upprätthålla regional ordning.

SEATO:s förflutna lär oss också om vilken typ av problem som kan uppstå med en multilateral allians i Asien. Allierade förväntar sig ofta mer än vad som föreskrivs i fall foederis, testa varandras engagemang även i mindre kritiska frågor för att bedöma deras tillförlitlighet i mer utmanande tider. Under det kalla kriget tvingade de uppblåsta förväntningarna från SEATO-allierade alliansen att tillhandahålla säkerhet mot hot som den aldrig var avsedd att försvara, såsom kommunistisk subversion, vars misslyckande resulterade i stor desillusion. Vissa fördömde SEATO som en "pappers tiger", framstår som mäktig mot det kommunistiska Kina men faktiskt ineffektiv, medan andra kallade det "avskräckande diplomati”, döljer otillräckligheten i deras försvar genom diplomati.

Ändå var SEATO inte att skylla. Hotet om kommunistisk subversion var stort under det första decenniet, och SEATO behövde agera eller riskera att undergräva ett bredare regionalt förtroende för USA:s säkerhetsarkitektur i Asien. SEATO:s erfarenhet är talande. Aspirerande medlemmar i en asiatisk multilateral allians måste vara beredda på sina medlemmars överförväntningar, särskilt inför Kinas gråzonsoperationer, så att de inte får kritik för att bara vara en pratbutik.

SEATO:s historia, med alla dess vändningar, är fortfarande relevant även 70 år efter dess bildande och nästan 50 år sedan dess bortgång.