Le prochain gouvernement doit s’attaquer aux responsabilités de l’Alberta liées aux combustibles fossiles

Partie 2 : Gestion des résidus fluides des sables bitumineux

Partie 1 de ce blog (voir ici) a examiné les responsabilités environnementales en fin de vie associées aux activités liées aux combustibles fossiles en Alberta. Mais il existe des préoccupations opérationnelles persistantes – comme le soulignent les récents rejets imprévus de résidus fluides de l’installation de sables bitumineux de Kearl de l’Impériale – qui soulèvent des risques potentiels pour la sécurité et la santé ainsi que des impacts environnementaux liés aux opérations de combustibles fossiles. Ces rejets imprévus mettent particulièrement en évidence le manque de transparence et la mauvaise communication de la part de l'Alberta Energy Regulator (AER).

L'AER est actuellement chargée de réglementer tous les aspects de l'industrie pétrolière et gazière, y compris le pouvoir de délivrer des approbations en vertu de la Loi sur la protection et la mise en valeur de l'environnement et par Loi sur l'eau. Les activités d’application et de conformité relèvent également du mandat de l’ARE. Même si cela peut accroître l’efficacité du point de vue des acteurs de l’industrie pétrolière et gazière, cela entraîne également un manque de transparence et de surveillance réglementaire indépendante de l’industrie. Il est temps d’envisager d’autres structures réglementaires pour garantir la protection de l’environnement et le respect du principe de la pollution qui paie – plutôt que de l’efficacité de l’industrie – qui guide la réglementation pétrolière et gazière en Alberta.

Le principe du pollueur-payeur et l’héritage des combustibles fossiles en Alberta

Comme l’a déclaré la Cour suprême du Canada, le principe du pollueur-payeur « est désormais fermement ancré dans le droit de l’environnement au Canada… [et] également reconnu à l’échelle internationale ».   La CSC décrit le principe du pollueur-payeur comme suit :

Pour favoriser le développement durable, ce principe attribue aux pollueurs la responsabilité de remédier aux contaminations dont ils sont responsables et leur impose les coûts directs et immédiats de la pollution. Dans le même temps, il est demandé aux pollueurs de prêter davantage attention à la nécessité de protéger les écosystèmes dans le cadre de leurs activités économiques.

En termes simples, le principe du pollueur-payeur signifie que l’industrie doit nettoyer les dégâts qu’elle crée. La mise en œuvre de ce principe n’est cependant peut-être pas si simple (voir notre publication Le principe du pollueur-payeur dans le droit de l'Alberta, une introduction et une enquête pour plus de discussion).

Si l’on examine l’héritage des combustibles fossiles en Alberta, il apparaît clairement que le principe du pollueur-payeur a été mal mis en œuvre en ce qui concerne l’extraction des combustibles fossiles dans la province. Il existe plus de 6,000 XNUMX sites orphelins en Alberta, ce qui signifie qu'il n'y a aucune personne légalement responsable ou financièrement capable de procéder à l'abandon et à la remise en état nécessaires. Une déclaration publique de l'Alberta Energy Regulator (AER) en 2018 estimait les responsabilités pétrolières et gazières à 58.65 milliards de dollars. (même si les estimations internes de l’ARE s’élèvent à 260 milliards de dollars) ). D’autres estimations évaluent le coût de la responsabilité liée aux puits de l’Alberta à 100 milliards de dollars.  Placer ces responsabilités sur les fonds publics – plutôt que sur ceux qui les ont créées – détourne des fonds publics qui pourraient être utilisés pour soutenir les systèmes provinciaux d’éducation ou de santé.

Cette partie du blog porte sur la gestion des résidus fluides des sables bitumineux en Alberta. Les récents rejets de résidus fluides de l'installation de sables bitumineux de Kearl de l'Impériale mettent en évidence les risques potentiels pour la sécurité et la santé ainsi que les impacts environnementaux des opérations de combustibles fossiles en Alberta.

Les passifs de fin de vie ne sont pas le seul problème : gestion des résidus fluides des sables bitumineux

L'exploitation des sables bitumineux – comme les autres opérations pétrolières et gazières – est assujettie à la législation environnementale générale, comme la loi provinciale. Loi sur la protection et la mise en valeur de l'environnement et par Loi sur l'eau, et le fédéral Loi sur les pêches. Ces textes législatifs ont pour objectif d'interdire le rejet de substances dans l'environnement, d'interdire les activités terrestres qui affectent l'eau et d'interdire le dépôt de substances ayant un impact sur l'habitat du poisson (sauf conformément aux autorisations statutaires qui peuvent être accordées).

Il existe également des exigences spécifiques pour la gestion des résidus fluides des sables bitumineux. Le Cadre de gestion des résidus (TMF) vise à fournir « des directives pour gérer les volumes de résidus fluides pendant et après l'exploitation de la mine afin de gérer et de réduire la responsabilité et les risques environnementaux résultant de l'accumulation de résidus fluides dans le paysage ».   Le TMF est administré par l'intermédiaire du Loi sur la conservation des sables bitumineux et par Loi sur la protection et la mise en valeur de l'environnement, et comble une lacune en fournissant un cadre pour la surveillance et la gestion de l'accumulation de résidus liquides. Il est complété par le Cadre de gestion de la quantité d’eau de surface pour le cours inférieur de la rivière Athabasca et par Politique de conservation de l’eau pour les opérations pétrolières et gazières en amont.

Le TMF décrit plusieurs résultats politiques, l'un étant la minimisation de la responsabilité envers les Albertains en établissant un « équilibre responsable entre la protection de la population de l'Alberta contre les coûts environnementaux et économiques associés à la responsabilité de l'accumulation de formations fluides pendant l'exploitation des sables bitumineux ». Un deuxième résultat politique est la gestion des effets environnementaux afin de les minimiser pour les générations actuelles et futures, ce qui comprend la récupération progressive des résidus liquides au cours de la durée de vie des projets miniers et la prise en compte des objectifs paysagers finaux pendant les phases de planification et d'exploitation. Dans l’ensemble, l’IGR est très axée sur la gestion du volume de résidus liquides accumulés :

L'accumulation de résidus fluides est minimisée en garantissant que les résidus fluides sont traités et récupérés progressivement au cours de la durée de vie d'un projet et que tous les résidus fluides associés à un projet sont prêts à être récupérés dans les 10 ans suivant la fin de la durée de vie de la mine de ce projet. L’objectif sera atteint tout en équilibrant les besoins environnementaux, sociaux et économiques.

Les exigences du TMF doivent être intégrées aux nouvelles approbations, modifications et renouvellements de projets. Il convient de noter que les approbations des sables bitumineux reposent largement sur le concept de « gestion adaptative », ce qui signifie que les préoccupations environnementales connues seront résolues au moyen de technologies futures inconnues.   À l'heure actuelle, les résidus fluides sont gérés à l'aide de lacs de fosse dans lesquels les solides (sable, argile et bitume résiduel) se déposent à partir de l'eau. Même si une partie de l'eau est recyclée dans les processus d'extraction des sables bitumineux, des plans sont en cours pour rejeter les eaux résiduaires dans la rivière Athabasca.

De plus, les exigences du TMF sont reflétées dans le Directive 085.   Par exemple, les demandes de projets d’exploitation minière des sables bitumineux nécessitent un profil de volume de résidus fluides et un plan de gestion. Si le profil et le plan sont approuvés par l'AER, des seuils sont alors fixés pour atteindre un volume de résidus liquides en fin de mine (les seuils se composent d'un déclencheur d'écart de profil, d'un déclencheur de volume total et d'une limite de volume total).

Il existe également un programme de sécurité financière minière qui collecte des dépôts de garantie en fonction du passif estimé d'une mine.  Ce programme vise à protéger les Albertains des coûts associés à l'incapacité des mines de sables bitumineux. Ce programme a été critiqué pour son incapacité à collecter des montants suffisants de garantie, ainsi que pour son manque de transparence.  Par exemple, en 2015, le vérificateur général de l'Alberta (AGA) a constaté qu'il existait un risque important que la valeur des actifs soit surestimée, ce qui entraînerait un montant de garantie insuffisant. En 2021, l’AGA a examiné la mise en œuvre de ses recommandations de 2015 et a constaté des progrès insatisfaisants dans la modification du calcul de la sécurité.

Un échec dans la gestion : rejets de résidus fluides des sables bitumineux de Kearl de l’Impériale

Bien que les enquêtes soient toujours en cours, des rejets d’eaux de résidus liquides ont eu lieu à l’installation de sables bitumineux de Kearl de l’Impériale.   Ces libérations ont déclenché des réactions de la part des gouvernements provincial et fédéral. Étant donné qu'il s'agit de rejets de substances, il peut y avoir des conséquences en vertu de la loi provinciale. Loi sur la protection et la mise en valeur de l'environnement. De plus, les impacts potentiels sur l'eau peuvent déclencher des conséquences en vertu des lois provinciales. Loi sur l'eau ou le fédéral Loi sur les pêches. Il convient toutefois de noter qu'il peut être difficile d'établir un lien de causalité entre les rejets et des effets environnementaux négatifs importants ou des dommages causés aux poissons (en particulier lorsque les plans d'eau environnants diluent les rejets).

Les détails des rejets peuvent être trouvés dans l’ordonnance de protection de l’environnement (OEB) émise par l’AER le 6 février 2023.   L'OEB souligne que deux rejets se sont produits, l'un le 19 mai 2022 et l'autre le 4 février 2023. Le rejet précédent a été déterminé comme étant une infiltration provenant d'une zone de résidus. Le deuxième rejet est dû au débordement d’un bassin de stockage d’eaux usées industrielles. L'Impériale maintient qu'il n'y a aucun impact sur la faune ou sur les sources d'eau potable locales et que les substances ne se sont déversées dans aucune rivière.

Il n’y a eu aucune notification publique – y compris aux communautés autochtones environnantes – de la libération survenue en mai 2022 jusqu’à la délivrance de l’OEB près de 9 mois plus tard. Aucun avis n'a non plus été fourni aux gouvernements du Canada et des Territoires du Nord-Ouest.

Le 13 mars 2023, Environnement et Changement climatique Canada a publié une déclaration selon laquelle il croyait que le rejet était délétère ou nocif pour les poissons et a donc émis une instruction en vertu de la loi fédérale. Loi sur les pêches exigeant que l'Impériale contienne les infiltrations et empêche leur entrée dans les eaux poissonneuses. Le 4 mai 2023, une enquête formelle pour une violation présumée du paragraphe 36(3) de la Loi sur les pêches a été inaugurée par Environnement et Changement climatique Canada.

Bien qu'il ne s'agisse pas d'un rejet de résidus liquides, il y a eu un rejet d'eau provenant d'un bassin de sédimentation sur le site de Suncor Fort Hills le 16 avril 2023.   Ce rejet d'eau avait un total de matières en suspension qui dépassait ses niveaux d'approbation.

De toute évidence, les rejets de résidus fluides présentent un risque sérieux d'impact sur la santé et la sécurité humaines, ainsi que sur l'environnement. Il est également préoccupant que la nouvelle d'une fuite n'ait été partagée par le régulateur que 9 mois après son apparition initiale. Il s’agit d’un manque de transparence et de communication qui exacerbe les dommages potentiels causés par la fuite elle-même.

Le gouvernement de l’Alberta peut et doit mettre en œuvre un meilleur système

Actuellement, l'AER est chargée de réglementer tous les aspects de l'industrie pétrolière et gazière, y compris le pouvoir de délivrer des approbations en vertu de la Loi sur la protection et la mise en valeur de l'environnement et par Loi sur l'eau. Les activités d’application et de conformité relèvent également du mandat de l’ARE. Même si cela peut accroître l’efficacité du point de vue des acteurs de l’industrie pétrolière et gazière, cela entraîne également un manque de transparence et de surveillance réglementaire indépendante de l’industrie. En effet, le manque de transparence a souvent été soulevé comme un problème pour divers aspects de la responsabilité pétrolière et gazière : notamment le calcul des dépôts de garantie, la détermination des quotas de dépenses de fermeture, les estimations de la responsabilité, ainsi que le confinement et le traitement des résidus liquides. Sans des niveaux élevés de transparence, il existe un risque de captation de la réglementation qui se traduit par une réglementation et une prise de décision principalement motivées par les intérêts de l'industrie plutôt que par l'intérêt public.

Bien que le cadre général de réglementation de l'industrie des combustibles fossiles soit fixé par la législation, une grande partie des questions opérationnelles quotidiennes sont régies par les règles créées par l'ARE. L'ARE est responsable de la prise de décision concernant les approbations statutaires. Il est également chargé d'assurer la conformité sur tous les aspects de l'industrie des combustibles fossiles, y compris les impacts sur l'environnement, l'habitat et l'eau. Les décisions d’exécution – ainsi que les communications autour de ces décisions – relèvent du pouvoir discrétionnaire de l’ARE. En d’autres termes, une grande partie de l’autorité est concentrée au sein de l’AER – un organisme de réglementation sans élus – qui s’est généralement concentré sur l’amélioration de l’efficacité de la réglementation du point de vue de l’industrie (par exemple, prise de décision automatisée à guichet unique). Sans élus, la responsabilité des (in)actions de l’ARE est limitée. Historiquement, les tentatives visant à impliquer le public dans les processus d’élaboration des règles de l’ARE ont été très limitées. Il est temps d’envisager d’autres structures réglementaires pour garantir la protection de l’environnement et le respect du principe de la pollution qui paye – plutôt que de l’efficacité de l’industrie – qui guide la réglementation pétrolière et gazière en Alberta.

Compagnie Pétrolière Impériale Ltée c Québec (Ministre de l'Environnement), [2002] 2 RCS 624, par. 23.

Ibid. au par. 24.

Centre du droit de l'environnement (Alberta), Le principe du pollueur-payeur dans le droit de l'Alberta, une introduction et une enquête (Edmonton : 2019, Centre de droit de l'environnement).

Voir la liste des sites orphelins sur le site Internet de l'Orphan Well Association, en ligne : https://www.orphanwell.ca/about/orphan-inventory/.

Alberta Energy Regulator, « Public Statement » (1er novembre 2018), en ligne : https://static.aer.ca/prd/documents/news-releases/AERPS2018-05.pdf.

Carolyn Jarvis et al., « Alberta Regulatory Sorrys for Spooking Public with $260-billion cleanup costestimate » (2 novembre 2018) Global News, en ligne : https://globalnews.ca/news/4621955/alberta-regulator-apologizes-for-spooking-public-with-260-billion-cleanup-cost-estimate/ [Jarvis et coll.].

Sharon J. Riley, « Enquête : L’histoire du problème de responsabilité des puits de 100 milliards de dollars en Alberta. Comment est-ce qu'on est arrivés ici?" (2 novembre 2018) Le Narval, en ligne : https://thenarwhal.ca/the-story-of-albertas-100-billion-well-liability-problem-how-did-we-get-here/. Voir également le site Web de l'Alberta Liabilities Disclosure Project, en ligne : https://www.aldpcoalition.com.

Région du cours inférieur de l'Athabasca : Cadre de gestion des résidus pour les sables bitumineux exploitables de l'Athabasca (Edmonton : 2015, gouvernement de l'Alberta) [TMR].

Ibid. chez 1.

Ibid. chez 8.

Ibid. chez 8.

Voir Nathalie J. Chalifour, « Case Comment: A (Pre)Cautionary Tale about the Kearl Oil Sands Decision, The Significance of Institut Pembina pour le développement approprié et coll. c Canada (Procureur général) pour l’avenir de l’évaluation environnementale » (2009) 5(2) McGill L.J. 251.

Site Web de l'Association canadienne des producteurs pétroliers, en ligne : https://www.capp.ca/explore/tailings-ponds/.

Bob Weber, « Draining tailings into Athabasca solution under review in oilpatch, say Guilbeault » (18 août 2022) Site Web de CBC, en ligne : https://www.cbc.ca/news/canada/edmonton/oilsands-tailings-guilbeault- athabasca-alberta-1.6554755.

Régulateur de l'énergie de l'Alberta, Directive 085 : Gestion des résidus fluides pour les projets miniers de sables bitumineux (Mai 19, 2022).

Site Web de l'Alberta Energy Regulator : https://www.aer.ca/regulated-development/project-closure/liability-management-programs-and-processes/mine-financial-security-program.

Voir par exemple Drew Yewchuk, « Another Year Gone under the Mine Financial Security Program » (19 octobre 2021), ABlawg, en ligne : https://ablawg.ca/2021/10/19/another-year-gone-under -le-programme-de-sécurité-financière-des-mines/.

Vérificateur général de l'Alberta, Rapport du vérificateur général de l'Alberta, juillet 2015  (Edmonton : 2015, Bureau du vérificateur général de l'Alberta).

Vérificateur général de l'Alberta, Rapport du vérificateur général de l'Alberta, juin 2021 (Edmonton : 2021, Bureau du vérificateur général de l'Alberta).

Site Web de l'Alberta Energy Regulator, en ligne :  https://www.aer.ca/protecting-what-matters/holding-industry-accountable/investigations/ongoing-investigations/imperial-oil-kearl-oil-sands.

Site Web de l'Alberta Energy Regulator, en ligne : https://www1.aer.ca/compliancedashboard/enforcement/202302-02_Imperial%20Oil%20Resources%20Limited_Kearl_Order.pdf.

Déclaration d'ouverture de l'Impériale devant le Comité permanent de l'environnement, datée du 20 avril 2023, en ligne : https://www.imperialoil.ca/-/media/imperial/files/operations/kearl/imperial-opening-statement-april-20-2023.pdf?la=en-ca&hash=06AEBBD146F89D7574DC66C66E93B041E9AF8CFC.

Bob Weber, « Imperial Oil faces Federal order to stop seepage as tailings fuite jugé nuisible à la faune » (14 mars 2023) Site Web de CBC, en ligne : https://www.cbc.ca/news/canada/edmonton/kearl-imperial -fuite-de-sables bitumineux-1.6778165.

Site Web du gouvernement du Canada, en ligne : https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/news/2023/05/environment-and-climate-change-canada-enforcement-opens-a-formal-investigation-into-imperial-oil-ltds-kearl-oil-sands-site.html.

Site Web de l'Alberta Energy Regulator, en ligne : https://www.aer.ca/providing-information/news-and-resources/news-and-announcements/announcements/announcement-april-18-2023.

Crédit photo Julia Kilpatrick, Institut Pembina/flickr